Congresso aprova texto que estabelece regras para Orçamento com calendário para liberação de emendas

Nesta terça-feira (19), o Congresso aprovou a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2024, proposta que estabelece as regras para elaboração do Orçamento do ano que vem. A LDO forma as bases gerais para o Orçamento de 2024, que ainda será votado no Congresso. É no Orçamento que os gastos e as metas ficam mais detalhados. O relator, deputado Danilo Forte (União-CE), incluiu no texto um calendário para a liberação de emendas impositivas (de pagamento obrigatório).

As emendas impositivas são de dois tipos:

• as individuais (dirigidas a cada senador e deputado);
• e as de bancada (destinadas às bancadas estaduais).

Hoje, não há prazo para o governo pagá-las, portanto, o Palácio do Planalto tem mais liberdade e opta por fazer a liberação às vésperas de votações importantes, como um meio de negociação. A pedido do governo, outro ponto incluído no texto foi um limite para contingenciamento que, na prática, evita um corte de cerca de R$ 30 bilhões em despesas no próximo ano.

Calendário para emendas
Emendas parlamentares são verbas previstas no Orçamento que a União paga para deputados e senadores promoverem obras ou projetos em suas bases eleitorais.
A LDO prevê que o empenho (reserva) dos recursos deve ser feito 30 dias após a divulgação das propostas, além de estabelecer uma série de prazos para indicação por parte dos parlamentares e de análise pelos ministérios responsáveis.

Todo o pagamento deve ser feito ainda no primeiro semestre de 2024, no caso de transferências fundo a fundo – ou seja, da União para os entes federados – para as áreas de saúde e assistência social.
Com o passar dos anos, o pagamento das emendas foi se tornando cada vez mais rígido. O governo tem tido cada vez menos margem para manobrar e negociar com o parlamento. No total, contando todos os tipos de emendas, o Orçamento de 2024 prevê R$ 48 bilhões para esses gastos.
 

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Emendas de comissões
Pelo texto, o governo só poderá contingenciar as emendas apresentadas por comissões do Congresso – que, atualmente, não são impositivas – na mesma proporção dos bloqueios das despesas discricionárias (despesas não obrigatórias).
Atualmente, a Constituição já prevê essa regra para as emendas impositivas, mas não as de comissões. Ampliar a regra vai amarrar ainda mais o governo na hora de bloquear despesas, mas deve dar uma garantia maior aos parlamentares, em especial em ano eleitoral.
As emendas de comissão foram infladas após o fim das emendas de relator, conhecidas como Orçamento Secreto, que foram declaradas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal (STF).
A decisão de limitar o contingenciamento das emendas de comissão passou por um acordo envolvendo a manutenção de um dos vetos ao arcabouço fiscal.

O governo vetou um dispositivo que limitava o bloqueio de despesas de investimentos – o que, na prática, envolveria as emendas de comissão também. Na semana passada, os parlamentares acordaram em manter este veto.
Como o arcabouço fiscal é uma lei complementar, a regra valeria indefinidamente enquanto não fosse alterada pelo Congresso. Já a LDO é uma legislação anual, sendo assim, o governo pode negociar anualmente a inclusão deste ponto.

De acordo com parlamentares, há acordo para que o limite do contingenciamento seja sancionado pelo governo.
Ainda segundo a LDO, as emendas de comissão devem corresponder a, pelo menos, 0,9% da receita corrente líquida (RCL) de 2022 -- sendo dois terços para a Câmara dos Deputados e um terço para o Senado. Isso representa R$ 11,3 bilhões, um aumento dos recursos previstos nos últimos anos.

Em 2022, por exemplo, o valor autorizado para essas emendas foi de R$ 329,4 milhões. Em 2023, chegou a R$ 6,9 bilhões.
Danilo Forte, contudo, recuou da criação de um calendário de empenho e pagamento para as emendas de comissão – o que podia, na prática, torná-las impositivas.

Meta de déficit zero
O relator manteve no texto a meta de déficit fiscal zero para o ano que vem. Ou seja, o governo não poderá gastar mais do que arrecada. Mas o próprio presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) tem dado sinais de que a meta poderá não ser cumprida.

Lula já disse que, "dificilmente", o governo conseguirá atingir esse objetivo. Em discurso no último dia 12, o presidente defendeu que o país pode se endividar para garantir crescimento econômico.
Essas falas de Lula não são bem recebidas no mercado e em setores do Congresso. O ministro da Fazenda, Fernando Haddad, já manifestou que continua perseguindo a meta.

PAC fora da meta fiscal
O relator também acatou uma sugestão do governo para deixar de fora da meta fiscal das estatais federais não dependentes R$ 5 bilhões em investimentos referentes ao novo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
O Ministério do Planejamento já tinha sugerido essa mudança em agosto, por meio de mensagem modificativa ao projeto da LDO, mas Forte não acatou em sua primeira versão do relatório.

Sistema S
Também a pedido do governo, o relator retirou a previsão de que as contribuições ao sistema S – conjunto de entidades como Sesc, Senai e Sesi – fossem arrecadadas, fiscalizadas e cobradas pela Receita Federal. A medida poderia retirar R$ 40 bilhões da União e também desagradou empresários, que não queriam ficar sujeitos a contingenciamentos.

Fundo eleitoral

O relator incluiu no parecer um teto de R$ 4,9 bilhões para o Fundo Eleitoral, rubrica que será utilizada pelos partidos para bancar gastos com as eleições municipais de 2024. O montante equivale ao valor autorizado para essas despesas em 2022, ano de referência. O governo enviou a proposta com previsão de apenas R$ 900 milhões, o que provocou críticas dos parlamentares.
Porém, a quantia exata do "fundão" será definida pelos deputados e senadores durante a votação no Orçamento. Forte não especificou de onde virão os recursos para abastecer o fundo. Ele chegou a propor que parte viesse do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), mas a ideia não prosperou.

Limite de contingenciamento
A pedido do governo, o relator incluiu um dispositivo para evitar um corte de cerca de R$ 30 bilhões em despesas no próximo ano.
Pela regra, o corte de gastos não poderá ser feito se impedir que a execução de despesas do governo cresça menos que 0,6% ao ano (já descontada a inflação).
O patamar de 0,6% é o mínimo previsto no arcabouço fiscal (nova regra de controle das despesas públicas). Só que o arcabouço não fala em mínimo de execução da despesa, mas sim em previsão orçamentária.

Na prática, o trecho incluído por Forte pode obrigar o gasto, avançando sobre o que prevê o arcabouço.
O dispositivo também limita o bloqueio de despesas do próximo ano a R$ 23 bilhões, valor muito menor do que o montante calculado considerando as regras do novo marco fiscal – que poderia chegar a R$ 56,5 bilhões.
Com a menor obrigatoriedade de fazer bloqueios, fica mais difícil para o governo atingir a meta zero de déficit fiscal -- ou seja, um equilíbrio nas contas públicas, sem resultado negativo nem positivo.

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Uso do Fundeb
O relator incluiu também um dispositivo para permitir que os recursos da União para o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb) possam ser usados para pagar despesas de transporte, alimentação e uniforme escolar.

Atualmente, a legislação já prevê que o fundo pode ser usado para despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino, sendo parte dela garantida para remuneração de profissionais da educação.
Há previsão, por exemplo, de gastos para aquisição de material didático-escolar e transporte escolar, mas a lei não fala explicitamente em merenda e uniforme escolar.